中国经济时评：农村土地改革需上下联动

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中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于农村土地征收、集体管理建设用地市场准入和宅基地制度改革的意见》，标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。

土地是“三农”发展的核心要素，土地制度安排和利用模式是决定农业经营模式和农村社会进步的基本要素。改革开放之初，正是通过以家庭联产承包责任制为核心的土地制度的根本改革，中国农村生产力一下子得到了极大的解放和发展，从而为城乡一体化的市场化改革开放奠定了坚实的基础。

作为市场化改革的重要成果之一，30多年来，我国城乡要素流动不断增强。新的发展阶段提出的农地改革新使命，客观上已经转变为如何以土地承包经营权流转为纽带，及时、适应性地改变农村土地使用方式，因为市场经济必然要求土地资源能够通过市场交易自由流动，进而实现不同用途之间的优化配置。然而，受制于城乡分割的土地制度，我国农村土地市场化程度仍处于初级阶段，其真实水平不仅远低于城市土地市场化程度，而且是农业要素中最低的。

面对艰巨而紧迫的改革任务，中国独特的成功经验是自下而上和自上而下的结合。这种良性互动机制特别适合农地改革。

首先，中国是一个大国，不同地区的发展阶段和发展模式存在明显差异。这与土地资源的地理不可转让性以及土地的价值和需求的多样性相结合。因此，这就要求农地改革要充分考虑制约因素，因地制宜，在不断的实践和探索中不断取得小的长足进步。

其次，地方和分阶段的农地改革需要在加强顶层设计的前提下，系统地、整体地、协同地进行改进。相反，分散的改革迟早会因为核心制度的缺失而陷入僵局。例如，目前困扰农地改革的最大问题是，尽管中国在过去30年里实现了人类历史上最大规模的农村劳动力转移，更不用说还有数亿农村剩余劳动力，即便是转移到第二、三产业的农民工，社会保障也很有限。(统计显示，截至“十一五”末，我国农民工总数已达2.42亿，但养老保险参保人数仅为32.88万。因此，基于稳定或安全的考虑，土地流转必须服从一种相互冲突的安排，即农民保留一定的土地权利，以承担基本的就业、医疗、养老、教育等保障功能。

此外，除了社会保障问题，还有许多问题困扰着农地改革。例如，粮食安全问题和地方政府“公共利益”的定义等等。这些问题直接导致了包括《物权法》和《土地管理法》在内的一系列上位法的出台，这些上位法需要适当权衡相关规定的修改内容、方法和时机。然而，只有在充分体现地方试验与顶层设计的辩证统一的前提下，中国的农地改革才能相互促进，积极互动，突破重点，如期推进。(葛峰)