建立存款保险制度是我国金融体制改革的重要环节

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存款保险制度是市场经济条件下保护存款人权益的重要措施，是金融安全网的重要组成部分。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和今年的政府工作报告明确提出了建立存款保险制度的要求。目前，世界上已有110多个国家和地区建立了存款保险制度。实践证明，存款保险制度在保护存款人权益、及时防范和化解金融风险、促进银行业金融机构健康发展、维护金融稳定等方面发挥了重要作用，已成为世界各国普遍实施的金融业基本制度安排。

首先，存款保险制度的建立是对中国金融安全网的完善和加强

完善的金融安全网由三大支柱组成:央行的最后贷款人职能、审慎监管和存款保险制度，共同促进银行业金融机构的健康发展，维护金融市场和公众对银行体系的信心。作为“银行银行”，央行扮演着最后贷款人的角色，主要通过提供流动性支持来解决银行业的期限错配问题。审慎监管主要通过最低资本要求和流动性覆盖面等监管措施限制杠杆的积累，确保银行业务的合规性和稳定性。在此基础上，银行业的健康发展还需要一个稳定的市场环境。中小储户一般难以了解银行业务的具体情况。当有麻烦的时候，他们会排队等待“安全”的考虑。由于恐慌，即使是正常运营的银行也可能遭遇挤兑。存款保险制度的建立，通过宣布明确的法律保护和及时的还款政策，有效地保护了存款人的权益，稳定了存款人的预期，增强了公众对银行体系的信心，从而有效地防止了个人风险引发的连锁反应和银行挤兑。由于这一设计，存款保险在1933年诞生于美国后获得了成功，形成了一个完善的金融安全网，并延续至今。

中国存款保险制度的建立是建立在最后贷款人职能和央行审慎监管基础上的又一道防线。一是完善市场化风险防范措施，强化银行经营的市场约束。存款保险通过风险级差率的市场化经济手段，“奖优罚劣”，形成积极的激励机制，促进其稳健运行和健康发展。第二，及时纠正风险，防止风险在金融体系中积累。存款保险最关心的是存款和存款保险基金的安全。加强对问题银行及其风险的识别和预警，及时采取纠正措施，是对审慎监管的有效补充，可以提高监管效率，有利于早期发现和减少风险的发生。三是建立市场化的风险处置机制，有效提高风险处置和危机应对的效率。当个别银行的经营出现问题时，存款保险大多采用收购承兑、网上修理等方式。对于市场化、专业化的处置，通过标准化的手段，鼓励经营状况良好的银行收购问题银行的资产，接受问题银行的存款，确保业务不封闭，关键服务不中断，大大降低了处置成本，缩短了处置时间。四是建立市场化融资机制，有效补充央行最后贷款人职能。存款保险基金“取之于市场，用之于市场”，与央行的最后贷款人职能有序衔接，共同维护金融稳定。

二、建立存款保险制度是为了完善和优化现行存款保障政策

切实加强对存款人的保护是建立存款保险制度的出发点和落脚点，也是存款保险制度发挥作用的基础。存款保险制度以立法的形式为存款人提供了明确的制度保障。国际公认的原则是，90%以上的存款人受到充分保护。考虑到我国居民的高储蓄倾向，储蓄在很大程度上承担着社会保障功能，在中国设定50万元的还款限额，可以为99.6%以上的存款人提供100%的全额保障，约为2013年中国人均gdp的12倍，远高于国际平均水平，可以充分保障存款人的利益和银行体系的稳定。同时，50万元的限额同时保证个人存款和公司存款。据统计，90%以上的企业存款在50万元以下，存款保险对小微企业尤其有利。实际上，存款保险也可以及时支付。一般来说，通过“五一机制”，它在周五关闭，在周一打开，这大大降低了储户的时间成本。此外，存款保险的保障水平由银行单独计算，同一存款人在不同银行的存款可以得到充分保障，这意味着对存款人的保障水平进一步提高。

设定50万元的上限，主要是通过法律发出一个明确的信号，让中小存户可以“安心”，稳定他们的信心，但不是“50万元以上没有担保。”存款保险作为一种市场化的风险防范和处置机制，有利于风险的早期发现、早期纠正和早期处置，防止股东和经营者在资本枯竭后“吃存款”。这是基于现有政策的普通人存款的安全线。事实上，即使一家银行破产，它也只是破坏了股东的财产，而不是储户的财产。在实践中，很少按限额向存款人支付，大部分存款保险促使问题银行的股东补充资本或从外部引入新资本，这使得金融机构市场化退出过程平稳有序，不影响对存款人的日常金融服务，实际上使存款人得到及时充分的保护。

第三，建立存款保险制度是民营银行和小银行发展的重要前提和条件

一般来说，存款保险对小银行更有利。存款保险是专门为保障小银行稳定运行而设计的一项制度，它可以提高小银行的信用和竞争力，为小银行创造稳定的市场环境。小银行最担心的是挤兑问题。去年，江苏的一家农村商业银行就是一个例子。它运行得很好，但一个小谣言引发了一场挤兑。存款保险制度的“微妙之处”在于通过制度设计将对存款人的保护与金融机构的运作分开，确保“安全存款和自由提款”，从而从源头上消除存款人挤兑的动力。历史上，许多国家，如美国，一直被银行挤兑这一“顽疾”所困扰。存款保险制度建立后，挤兑现象基本消失，银行体系的稳定性有了很大提高。

由于“大到不能倒”的心理，与大中型银行相比，小型银行在信贷和竞争力方面自然处于劣势。这也是小银行在没有存款保险制度的情况下难以吸收大量个人存款的一个重要原因，而大额存款占其存款的主要份额。存款保险不仅稳定了存款人的预期，维护了银行体系的稳定，还为大小银行创造了公平竞争的环境，使小银行能够与大银行平等竞争，逐步提高小银行在金融体系中的地位，有助于加强对小企业、小存款人和农民的金融服务。以美国为例，美国社区银行的健康发展很大程度上得益于美国存款保险制度的建立和完善，这使得小银行有了与大银行平等竞争的制度基础，并保持了整个金融体系的多样性。

发展普惠金融，有效解决基层金融服务不足和市场竞争不足的问题，关键是要有更多的中小银行。要发展社区银行和小银行，还应考虑可能存在的风险或问题。与水资源控制类似，防范金融风险比封锁成本更高。问题的核心不应该建立在没有风险的基础上，而应该建立在有效抑制和管理风险的良好制度设计上。通过建立存款保险制度，对不同经营质量的金融机构实行差别利率，及时采取纠正措施，及时防范和化解风险，完善金融机构的市场化退出机制，可以促进金融业进入门槛的降低，有助于逐步形成更加合理的金融结构和布局，促进形成以“三农”为主体的有效竞争、可持续发展的小型金融机构体系。 “三农”和小微企业，丰富基层金融服务和供给，进一步提升金融服务实体经济的能力和水平

第四，建立存款保险制度有利于为稳步推进利率市场化等金融改革创造环境和条件

利率市场化是发挥市场资源配置作用的一个重要方面，也是我国金融重点领域的一项重大改革。通过利率市场化提升金融机构在竞争市场中的自主定价能力，将实现资本流动和配置的持续优化，进一步建立和完善市场化的金融宏观调控体系。

为了顺利推进利率市场化改革，必须进一步深化产权制度改革，培育产权清晰、自我激励、自我约束的市场主体。存款保险制度的建立可以强化对金融机构的市场约束，促进不同类型的金融机构不断强化市场主体意识，真正成为“自我管理、自我风险、自我融资”的健康市场主体，提高信贷资源配置效率，为稳步推进利率市场化奠定坚实的微观基础。国际经验表明，利率市场化对银行尤其是小银行的风险管理能力提出了更高的要求，这需要建立金融机构的退出机制和有效的系统性风险防控体系。作为推进利率市场化改革的支撑体系之一，中国需要尽快建立存款保险制度，完善存款人保护和风险处置机制，形成维护金融体系安全的有效途径，解除利率市场化的后顾之忧。

从金融业对外开放的角度来看，由于国际主要金融市场和大多数国家(地区)都建立了存款保险制度，加快我国存款保险制度的建立，有利于在存款人保护和风险处置政策上与国际接轨，促进“引进来”战略的实现，也有利于我国银行业在海外设立分支机构，更好地为“走出去”战略服务。

(作者是中国人民银行金融研究所所长)