2015年“一号文件”：剑指粮食安全和农地改革

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2015年2月1日，中央一号文件全文正式公布。

这份名为《中共中央国务院关于深化改革创新加快农业现代化的若干意见》的文件，在2014年12月22日和23日召开的中央农村工作会议上经过审议通过，并在内部下发到各级部门和涉农单位。

全国人大农业委员会委员、前中国社会科学院农业发展研究所所长张小山在接受《21世纪经济报道》采访时表示，2015年“一号文件”中提到的问题很多，从农业现代化到农村治理，几乎涉及到农业、农村和农民的所有领域，但仍有一些核心关键词可以找到，这些关键词将在2015年及未来几年首先解决。这些关键词包括粮食安全、农业土地改革和农产品价格改革。

确保粮食安全

尽管中国已经实现了粮食的“连续11次增长”，但粮食安全仍然是悬在政府头上的一把剑。这个问题受到了前所未有的关注。在2013年的中央经济工作会议上，粮食安全被作为一个主要问题进行了讨论，并强调了其重要性。

在2015年1号文件的总声明中，对农业和粮食安全的隐忧表现为:“国内农业生产成本快速上升，大宗农产品价格普遍高于国际市场，中国农业资源短缺、过度开发、污染严重。如何在资源和环境的硬约束下，确保农产品的有效供应、质量和安全，提高农业的可持续发展能力，是一个必须解决的重大挑战。”

国务院发展研究中心农村经济司的一位人士告诉《21世纪经济报道》，2015年一号文件的主题是农业现代化和农业、农村、农民的改革创新，这两者的最终目标之一是实现国家粮食安全。粮食安全的一个重要指标是粮食产量能够基本自给，这主要依靠三种手段:一是耕地不减少，需要严格保护；其次，耕地的利用率没有降低，因此需要保护农民种粮的积极性，创新农业管理模式，使土地能够转移到更愿意种田、更能种田的主体手中。三是提高单位面积产量，这需要通过科技创新来实现。总之，为了实现粮食安全，应该在地方、人类和科学领域做出努力。

这位人士说，目前，政府已经开始执行的任务之一是加强耕地保护。这项任务已经到达有关部门，并已作为一项原则和重要前提落实到农业、农村和农民的其他方面。

“一号文件”中提出的“进一步完善和落实粮食省长负责制”已作为一个文件下发到各地，这一意见中提出的第一条是“牢牢把握耕地红线”。实行最严格的耕地保护制度，确保现有耕地面积基本稳定，土壤质量不下降。”。

此前，有关部门已经开始部署耕地保护工作。

2015年1月5日，国土资源部和农业部在北京联合召开视频会议，规划实施永久性基本农田划定，规范设施农业用地管理。国务院总理、副总理张、、副总理汪洋对工作部署作了重要指示。会议指出，要严肃查处以发展农业设施为名的违法违规用地行为，注重责任追究，确保“土地用途不得改变，禁止擅自用于其他非农业建设；不超标准用地，禁止擅自扩大用地规模；农业设施的性质不得改变，禁止擅自将农业设施用于其他作业。

早在2014年11月初，国土资源部和农业部联合发布了《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，要求首先开展北京及周边14个城市永久基本农田的划定工作，并在2016年底前完成全国永久基本农田的划定和成果的提高。

农用地改革分类实施

耕地保护原则也延伸到了耕地改革。

在2015年的“一号文件”中，“在确保土地公有制性质不变、耕地红线不被打破、农民利益不受损害的前提下”不断得到重申。在此基础上，“审慎稳步推进农村土地制度改革”。

“一号文件”指出，农村土地征用、集体建设用地入市和宅基地制度改革应分类实施。制定缩小征地范围的措施。建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收入。完善合理、规范、多元化的被征地农民保障机制。赋予符合规划和用途控制的农村集体管理建设用地的出让、租赁和股权，建立健全市场交易规则和服务监管机制。依法维护农民宅基地权益，改革农民宅基地获取方式，探索农民住房保障新机制。加强对试点工作的指导和监督，切实做到封闭运行、风险可控，同时进行试点、总结和完善，形成可复制、可推广的改革成果。

中央财经领导小组办公室副主任韩军近日在"第六届中国经济展望论坛"上说，有关部门根据改革方案部署，正在制定有关土地制度改革的政策文件:一是国家对农村土地承包经营权和确权登记发证的指导意见， 二是关于农村土地承包经营权和农民住房产权抵押贷款试点的政策指导文件，三是关于落实土地承包关系的政策指导文件。 韩军表示，这三份指导文件预计将于2015年正式发布。

中国社会科学院农业发展研究所研究员李国祥表示，今年农产品价格改革面临前所未有的严峻形势，主要原因是国际油价和大宗物资价格大幅缩水，导致国内外农产品价格反转现象更加严重，中国政府通过价格补贴维持国内农产品价格将面临更大的财政负担。

对此，2015年“一号文件”提出要总结东北和内蒙古新疆棉花大豆目标价格改革试点经验，改进补贴方式，降低运营成本，确保补贴资金及时足额落实到农民手中。完善国家储备粮吞吐调整机制，加强储备粮监管。实施扩大地方储备粮规模计划，建立重要商品交易企业委托储存制度，完善制糖企业委托储存制度。

据李国祥介绍，1号文件提出的糖料委托储存制度，可能标志着糖料作为下一类农产品价格改革，已经进入决策者的议事日程。