税收法定原则亟待落实

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税收法治是建设社会主义法治国家的重要组成部分。长期以来，我国税收法制化程度不高，税收法律体系不完善。如何真正落实三中全会决定提出的“税收法定原则”，已经成为社会关注的热点。

在近日举行的第三届中国税务律师与注册税务师论坛上，NPC财政经济委员会副主任郝如玉、财政部财政科学研究所所长刘尚希、《中国税务报》总编辑刘左、国家税务总局政策法规司副司长张薛瑞、北京大学法学院教授就如何贯彻税法，全面推进依法治税，充分发挥的立法功能等问题发表了看法。

郝如玉:

应扭转长期授权立法的做法

十八届四中全会提出了“全面推进法治”。它在税收领域的实施，核心在于“贯彻税收法定原则”，全面推进依法治税。

无论是贯彻“税收法定原则”，还是推进依法治税，都要“坚持立法先行，发挥立法的先导和推动作用”。然而，在中国现行的18项税收中，只有3项是由全国人民代表大会审议和立法的，另外15项也是国务院的条例和规定。这15项法规中有4项已经颁布了60年。税收制度作为基本经济制度之一，应该以法律的形式体现出来，这是各国的基本做法。在中国，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会应当就基本税法进行立法。因此，我最近在不同场合提出，税务领域长期以来授权立法的做法需要扭转，税收法规应逐步升级为法律。

《税收征管法》作为税收征管领域的一部基本法，是规范我国18项基本税种征管的基本程序法。立法质量直接影响税收征管的效果。自2001年全国人民代表大会常务委员会审议通过现行《税收征管法》以来，已经过去了14年。在此期间，中国的政治、经济和社会发生了巨大的变化。尤其是当今经济领域跨区域经营和电子交易的发展，给税收征管法带来了前所未有的挑战，税收征管法在征管手段、征管程序和保护纳税人权益等方面明显与经济和社会的发展不相适应。推进《税收征管法》的修订已成为一项十分紧迫的任务，也是贯彻税收法定原则的重要内容之一。

无论是在《税收征管法》的修订过程中，还是在房产税、资源税、环境保护税等领域的立法过程中，税收法定原则的具体实施都应注重以下两个方面:

首先，应该根据现有法律框架内的法律程序进行。《立法法》对法律法规的制定规定了严格的程序，税收立法应遵循这一程序，广泛听取各方面人士的意见和看法，实现民主立法。

第二，要根据社会经济条件加强立法研究。当前，以互联网技术为代表的新经济形式发展迅速，经济交易形式更加复杂和隐蔽，给相关税收征管带来了前所未有的挑战。税收立法应充分结合这些背景，尽可能符合实际，不断提升立法的科学化水平。

张:

税收立法应坚持NPC的主导作用

一般现代文明国家是一个法治国家，也就是一个税收法治国家。因此，我们文明的进步要求税收法治。

我们提出现代化的重要标志是法治，没有法治就不可能实现现代化。现代化和法制化的共同核心特征是实现科学化、民主化和制度化。

当前，中国法治面临的矛盾形势十分严峻，主要有三个问题。一是法律法规立法存在重大问题，不科学，可操作性差，立法部门化现象严重；第二个主要问题是执法和司法存在问题，如执法不公、执法腐败严重；第三，人们相信法律、遵守法律和依法维护权利的意识非常薄弱。为了促进法治的发展，我们必须解决这些问题。

要实现税收立法，必须坚持人大的主导作用，法律是国家意志的体现。没有全国人民代表大会的领导作用，民主是有限的，这不一定反映国家的意志。税收问题不仅是一个经济问题，也是一个政治问题和宪法问题。要解决这些问题，首先必须打破部门化的问题，尤其是起草权。起草权是国家立法权的重要组成部分，是不可分割的。如果起草权在部门，就会导致立法质量低下、权力争夺战和违反责任、法律之间的争斗，其根源是部门化问题。法律归全国人民代表大会，行政法规归国务院，谁行使权力。

刘佐:

将税收法定原则写入宪法

要完善税收制度，首先必须完善宪法。近年来，党中央、国务院越来越重视法治和税法。特别是四中全会决定完善以宪法为核心的法律体系时，我首先想到的是要完善宪法中的税收内容。

各国宪法汇编收集了193个国家的现行宪法。我专门阅读了税收法定条款，并发现了一个普通法。大多数国家基本上都有税收法定内容。纵观中国，中国的宪政历史并不长。清末的宪法大纲，民国的几部典型宪法，或具有宪法性质的文件，都可以看到税收的法定规定。1949年新中国成立后，九月通过的共同纲领、五四宪法、七五宪法等。以及随后的宪法修正案都没有法定税收内容。这非常令人遗憾。下一步应该是在下一轮宪法修正案中写入法定税收原则。

如何在宪法中贯彻税收法定原则？除了写作，还有一些实质性的内容。例如，目前的财政制度是一种分税制，税收应该分类。有些人说税收是合法的，这意味着将税收法规提升为法律。这是有一定道理的，但我对是否应该把它们都纳入法律有不同的看法。因为增值税、个人所得税等国内税应该由全国人民代表大会立法，房地产税等小税种是否有必要由全国人民代表大会立法？没有地方吗？我不这么认为。这需要考虑。

权利和义务。现行《宪法》第56条规定，公民有义务依法纳税，他们还有许多权利。这是不完整的。不仅公民，而且法人和组织都有依法纳税的义务。权利和义务应该是平等的，而不仅仅是义务。许多人说他们已经征收了这么多的税。有没有办法监督？这些意见非常尖锐。

最后，应该有一些配套措施。税收法定是不够的，不仅是税收法定，还有财政法定，除了收入，支出也应该是法定的，这是对的。无论如何，税收在财政收入中的主导地位应该得到肯定，这在《预算法》中有所表述，但我认为应该在《宪法》中有更明确的表述。同样，《预算法》和《审计法》的一些关键点也应移至宪法，这是保证的必要条件，也是相辅相成的。没有预算，我们怎么谈税收？没有审计我们能做到吗？不可能。所以我认为所有这些都是必要的。

如何具体落实税收法定原则？除了在宪法中写入成文法，还有一些惯例。我认为这需要保密。除了地方政府和中央政府的区别之外，还有几件事:所有条件都比较成熟，可以先立法。例如，在18种税收中，关税自中国加入世贸组织以来相对成熟，几乎没有什么修改。在这种情况下，可否先立法征收关税？我认为这是可能的。有些税种正在改革，但是改革还没有完成，所以不用担心，比如我们现在正在改革消费税，扩大征税范围等等。不完善消费税法是不现实的。为加快改革步伐，在改革基本完成后再制定消费税法更为合适。

我们现有的税法也需要改进，不是说没有立法的要改进，而是已经立法的也要改进。例如，大家都认为个人所得税法不合理，需要修改和完善。《税收管理法》也漏洞百出。理论、实践和技术都将发生巨大的变化。任何改变都不起作用，任何微小的改变都不起作用，必须做出重大的改变。目前的理论指导和技术支持存在问题，不是修改几个条款，增加一些内容，删除一些内容，纠正几个错别字。

最后，除了税法之外，它还与其他法律相关，应该有一种联系或互动。例如，对《宪法》进行了一些修正，相关法律也应进行修正。例如，1988年对《宪法》进行了修订，以确定私营经济的合法性，这是有宪法依据的。例如，难民营的改革正在进行。改革后，它不是简单的两税合并，而是涉及到许多问题，如许多技术问题、企业会计问题、财务问题、成本会计问题，以及相关法律法规需要修订等。

刘尚希:

所有政府收入都必须依法获得

税收的合法性实际上可能意味着税收。事实上，它不仅仅是“税收”一词，还意味着所有政府收入都必须依法获得，包括税收和非税收。非税收制度的法律构成似乎变得越来越重要。这对经济秩序、经济行为和经济主体都有很大的影响。从表面上看，非税收体系不如税收体系，但其影响不亚于税收。因此，法定税收应该是指他的精神意义，而不是字面意义，这意味着所有政府收入都应该合法获得。

税收法制化不仅是立法，也是立法和执法。如果一部好的法律已经确立，但却无法有效实施，那么善政就无法实现，而这两者都是不可或缺的。立法是税收合法的前提和必要条件，但仅靠立法是远远不够的。税法的实施还包括执法、司法和守法。因为立法有一个过程，它需要一个长期的追求和一个长期的实施过程。这些法律不可能一下子变成好法律。例如，18种税只有三种法律，其余都是规章。它们能在一个早上变成税法吗？这显然很困难，而且需要时间。我们应该加快立法进程。当它还没有成为法律时，即使是国务院的规定也应该得到有效的执行。税收法定的准确内涵应包括立法、执法、司法和守法四个环节。

执法在中国目前更为重要，因为它关系到我们的法律是否有生命力和权威性。立法一分，实施九分。我们现在已经制定了许多法律，我们国家的许多法律都在沉睡。可以看出，法律的实施使制定的法律变成了行动，这在当前依法治国的进程中更为重要。

税收法治化要求我们不能忽视两个方面，一是要建立一部好的法律并把它变成一部好的法律，同时要有一部强有力的法律实施。只有这样，我们才能真正实现税收法制化。

刘剑文:

立法必须有授权、授权和监督

随着中国改革开放的加快，财税法律制度越来越受到人们的关注。2014年是改革的第一年，2015年是法治的第一年。改革要在法治的框架下进行，改革和法治是两个永恒的主题。

首先，贯彻法定税收原则，推进法定税收。税收法定有形式法定和实质法定两种。作为一项正式的法律，它可以在短时间内实现。实质法定是强调税收立法中的公平税负问题。如何体现它可能需要时间。我们不应该对法定税收的理解给出宽泛的解释。这里的法定税法是狭义的法律，指的是法律。四中全会解决了改革和法治的重大理论问题，改革要在法治的框架下进行。

其次，立法需要授权，授权需要监督。过去我们说有权力但没有监督，监督应该在税法的范围内进行。然而，我们应该看到，光谈税收法定而不是财政法定是不够的。因为我们可以看到，社会的发展是从税收法定到预算法定再到金融法定，最终实现金融领域的法制化。最近，我们也向中央高层官员提出建议，进一步推动财政法定要求的问题。如果没有财政法定税收的保障，就很难实现税收法定税收。我们说的是法定税收，它更侧重于税收领域的收入，而法定财政税收，即从收入来说是合理、合法和符合宪法的，从支出来说是公平、公开和公正的，从监督来说是有序和负责任的，是我们应该做的。

第三，依法行政问题。法治对于依法治国、依法治国、依法行政、建设法治国家、法治政府和法治社会至关重要。通过法治促进政府更好地为纳税人服务是一项非常重要的内容。四中全会的核心决定之一是限制和规范公共权力。

第四，税收正义问题。我们需要改善法律服务。没有司法和立法的发展，这个服务市场很难在一个规范有序的环境中进行。同时，需要司法保障。然而，近几年来，整个税收正义却滞后了。这种滞后也与立法有关，因为我们的立法本身就滞后，我们将在下一步推动税收公正的发展。因为正义是社会公平和正义的最后一道防火墙。短期内很难制定税法，但我们可以通过税收领域的一些重大案例教育社会，并教会所有人如何提高对税法的尊重。