落马高官的政策“烂尾楼”

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苍蝇被扫成碎片，老虎在窝里，然后呢？

最近几个月，许多地方官员下台，一些省会城市出现了许多“最高领导人”。与技术官僚不同，他们在垮台之前是中央政策的执行者和地方政策的领导者。今天这些政策怎么样？是秋风扫落叶，还是“烂尾楼”政策让人们远离政府利益？

公务员管理从反腐败开始，但不能从反腐败结束，后续制度建设尤为重要。《国际金融新闻》的记者最近去了很多地方，调查几位地方官员在任期间推行的经济政策。这些政策具有快速决策、快速启动和大批量的共性。它们都是“经济快速发展”思想下的产物。随着行政官员的倒台，这些政策有了不同的命运。有些“人们对政治感兴趣”，有些“未能成功”，有些“未完成”，还有一些

决定这些政策命运的因素是多样的，所反映的制度命题也是多层次的。这些“多样化”和“多层次”为系统构建提供了极好的素材。

迂回曲折

神秘的“雨污分流”

“雨污分流”工程并未停止，但已普遍向周边新城转移。与此同时，该项目已经更名

"去年雨水和污水分流工程没有停止吗？"在南京华侨路住房建设委员会的居民接待处，两名工作人员坐在一间黑暗的办公室里，其中一人在听到《国际金融新闻》记者问及“雨污分流工程”时脱口而出。

2010年正式启动，2013年10月暂停，2013年底整改。2014年，投资大幅减少，现在变得神秘起来。由于原南京市市长、市委副书记季建业的努力，南京市的雨污分流工程的命运充满了波折。

雨污分流，即雨水通过雨水排水管排入河道，污水通过污水管收集，达到污水处理标准后排入水体，旨在使城市回到清水环境。

据《国际金融新闻》记者介绍，南京的雨污分流工程不是由季建业发起的“个人工程”。雨污分流的研究工作早在2007年就开始了，并于2009年在索金村进行了试点。试点期间，冀建业从扬州市委书记调任南京市代市长，接管雨污分流工程。季建业在接受采访时说，项目移交南京后，经过“充分调查”，南京市政府提出了全市雨污分流方案，经过“四次大规模示威”，最终得到市长办公会议和市委常委会的批准。

2010年1月，主城雨污分流工程正式启动，投资180多亿元。雨水和污水分流工程将在主城区226平方公里范围内实施，将铺设约500公里的一级和二级污水总管。然而，在项目推进过程中，“强制拆迁”、“噪音大”、“交通堵塞”等问题频频被提及，“激进理论”如野火般蔓延。

在南京有十多年驾驶经验的出租车司机潘师傅说，南京被挖得“惨不忍睹”，“你在挖任何一条路，比如这条”，潘师傅指着窗外的“中华路”标志。“两年前，这个地方就像一个停车场，我不想接手这里的业务。”

2013年10月17日，中央纪委报告称，冀建业涉嫌严重违纪违法，接受调查。2013年10月22日，南京市住房和城乡建设委员会通知社会，尚未开工的雨水和污水分流工程已经暂停。

随后，在住房建设委员会对2010-2013年的所有工程项目进行评估和“发现”后，对雨污分流工程进行了大规模整改:一是减缓周边条件不成熟的污水管网建设，对开工项目进行整改；二是完善公众监督机制，包括增加公开会议次数、聘请公众监督员、公开建设单位项目负责人信息等。

《国际金融新闻》记者从南京某工程单位负责人处了解到，整改主要强调的是后者，即公民的监督，“因为前两年人民群众投诉很多”。对于已经开工的项目的整改，"已经开工的项目还能做什么？"我们不能说挖好的路可以再被填满。只能说是低调，对居民影响较小。"

2014年初，南京召开全市城市建设管理与环境保护工作会议，公布了652.6亿元的城市建设规划管理“总体规划”。其中，雨污分流工程的规模出人意料地缩小了。“生活污水处理设施及收集管网建设”总投资由原来的32.8亿元减少到22.8亿元，是环境建设中最大的项目。

2015年1月16日，冀建业受贿案在烟台开庭。根据互联网披露的起诉书，“建筑腐败”占涉嫌贿赂总额的90%。这也使得仍处于混乱中的雨污分流工程再次被贴上敏感标签。

2015年1月，《国际金融新闻》记者多次联系江苏省委宣传部、南京市住房和城乡建设委员会、环境部等单位，得到的回应主要是闪烁其词。省委宣传部的一位干部向记者抱怨说，“媒体总是喜欢把雨污分流和一些干部联系在一起，这使得这个项目非常糟糕。”

南京市住房和城乡建设委员会的一位人士向记者证实，雨污分流工程并未停止，但已普遍转移到周边新城。她还表示，该项目已经更名。当记者试图再次联系她时，电话无法接通。

1月22日，记者走访了南京鼓楼-新街口地区和长富街，发现几处建筑工地涉嫌雨污分流。在恩慈社会路的一个项目现场，一个长达数十米的路槽被黄色塑料板覆盖着，许多大的圆管被放置在路槽旁边，路边停着几台小型挖掘机。根据标志，该项目名为“爱心协会道路拓宽工程”，开工日期为2014年9月18日。未显示施工负责人的具体联系信息。记者问建筑工地上的几名工人，这是不是一个雨水和污水分流工程。其中一个小声对记者说:“是的。”

在后仔巷地区，正在实施“宁海路至后仔巷110千伏线路工程”。在项目标识上，记者看到该项目包括“雨水支管改造”的一小部分，位于后在巷中段。

理性地回避、压制还是执行？公众已经给出了答案。2013年底，南京市人大常委会依托南京市人大网站“金陵人民心声——网络热点访谈”栏目，征求公众对雨污分流工程的意见。超过55%的网民认为“工程应该稳步推进”。

平滑推进型

著名的“530计划”

“现在我们不提‘530计划’。现在更多的是提到“东方硅谷”的建设

时间像流水，生命像落花。1月4日下午7时45分，中央纪律检查委员会报告说，江苏省委常委、南京市委书记杨涉嫌严重违纪违法，目前正在接受调查。这时，已经离开无锡市委书记杨将近四年了。

2004年11月，杨担任无锡市委书记，2011年3月调任南京市委书记。在无锡工作的六年半时间里，杨最出名的就是他发起的“530计划”。

“你知道无锡有多少座530大楼吗？一共三个座位。”1月26日，在无锡市滨湖区530号楼2号楼，一位工作人员告诉《国际金融新闻》记者，他只是其中一个，“另外两个离这里不近，坐公交车要花很长时间。”

高德地图显示，另外两栋530建筑分别位于崇安区和新区，它们之间的物理距离约为20公里。一个城市以某个政策名称命名一栋建筑并不奇怪，但以三栋建筑命名表明，“530计划”给这个城市带来了创业热潮。

2006年5月，无锡正式启动了“530计划”，在5年内引进了不少于30名的优秀留学生和归国企业家。当时，无锡市委书记杨提出:“要用几千块钱买马骨的精神去招贤纳士。”该计划明确了“三百”，即市财政拨款给予企业家100万元的扶持资金，100平方米的公寓和100平方米的办公空间(后两者三年免收租金)；“两三百”，即市政府和企业所在的创投企业共提供300万元的风险投资，政府为产业化过程中资金不足的企业提供300万元的商业贷款担保。在接下来的五年里，无锡先后出台了20多项“后530计划”和“泛530计划”，与“530计划”相配套，并不断跟进，“我们一定要做好创业人才的保姆”。

杨离开无锡后，《解放日报》于当年3月30日发表了《无锡市“五三○计划”的秘密》的报道:“政策可以“抄”，服务很难“抄”无锡“530计划”始于2006年，计划在五年内招聘30名科技创业领军人才，五年后引进了1287名人才。”，“5

无锡不仅有530栋建筑，还有530间办公室。

“现在我们不提‘530计划’。”1月26日，在无锡新区530办公室接受采访的常务副主任李敏云向《国际金融新闻》记者强调，“我们现在更关注的是‘东方硅谷’的建设。”

“你能说‘东方硅谷计划’是‘530计划’的升级版吗？”

“这不是我能回答的问题。这两种规划在新区的实施都是在无锡市的统一领导下进行的。因此，对于这样的解释，它需要城市。”

李敏云的谨慎是可以理解的。1月4日晚，无锡新区宣传部部长余敏燕被带走。数据显示，2011年被任命为无锡新区宣传部部长时，时任南京市委书记的杨亲自出席了干部交接会议。1月23日，江苏省纪委报告称，无锡新区党工委书记徐刚涉嫌严重违纪违法，目前正在接受调查。数据显示，徐刚自2008年4月起担任无锡市委秘书长，自2010年10月起担任无锡新区区委书记。无锡新区宣传部工作人员黄坦率地说，“在这个时候谈论这些事情是敏感的。”

只是李敏云太敏感了。据《国际金融新闻》报道，“东方硅谷”的提法最早出现在2010年5月8日的无锡文件中。同年，无锡市人民政府办公室发布了《关于大力实施无锡市海外高层次人才引进计划的意见的实施细则》(锡委办[2010]58号)，其中指出，“无锡千人计划”围绕无锡建设国家创新型城市和高新技术产业城市的战略目标展开...力争到2020年左右，把无锡建设成为高层次人才集聚地，培育高技术产业

2011年3月，杨赴任，毛小平接任市委书记，始终坚持“530计划”。2011年8月18日，无锡市第一批530计划项目签约仪式举行，毛小平为此专门批示，“五年实施530计划取得了突出成效，影响很大。希望再接再厉，乘势而上，进一步加大吸引力，完善人才政策，营造良好环境，努力把无锡打造成人才特区和东方硅谷。

2012年3月，黄立新担任无锡市委书记。同年5月30日，无锡市人民政府办公室下发了《关于深化建设东方硅谷“530计划”的意见》(xi卫发[2012]10号)。

无论是“530计划”还是“东方硅谷计划”，下面两位市委书记都非常用心地贯彻执行。

事实上，在实施“530计划”的过程中，它也遇到了一个重大的敏感事件——无锡尚德的破产和重组。

“530计划”启动时，正是无锡尚德一帆风顺的时候。杨将以尚德为例，从不同的场合、不同的角度阐述新政理念。“以尚德为例，抓人才就是抓未来发展预期。无锡尚德一开始得到了政府的支持，重点是未来五年和十年的预期产量。抓人才，外表是抓人，但背后是领先的技术和项目，其次是投资。”

2012年下半年，尚德在无锡的运营出现问题，一些反思“530计划”的声音高涨。当年，无锡首次公开评选新闻奖，“530计划冷思考”被评为广电集团获奖作品。

“无论如何，这个计划对当时无锡吸引人才产生了积极的影响。”无锡市人力资源和社会保障局局长王可仁在接受《国际金融新闻》记者电话采访时并未否认该计划的成功。

无锡法院系统的一名工作人员在接受《国际金融新闻》记者采访时分析。“2000年后，无锡的经济转型迫在眉睫。把人才作为一项政策绝对没有问题，在全国范围内，从国家到地方政府，吸引人才的举措层出不穷。可以说，这是工业城市转型的趋势。”

据资料显示，无锡市在2006年启动“530计划”后，2008年又在全国范围内启动了“千人计划”，各地也相继启动了人才引进计划，其中包括上海千人计划、苏州姑苏人才计划、南京321计划、常州龙城人才计划、镇江331计划和深圳孔雀计划等。2011年，宁波甚至提出要在五年内培养1400个岗位。

如今，无锡新区不仅有530栋建筑，还有几个创业园区。刘晓龙(化名)，山东枣庄人，从小在无锡长大，因为父母很小就来无锡工作。现在他是无锡新区一个创业园区的保安。"我是一名冷职工，在那里的一所中学学习焊接技术."在刘晓龙指的方向，记者没有看到学校，而是一片长满青草的荒地。

“学校离这里有四五公里远。这片土地已经这样好几年了。”

"对新区最直观的感觉是什么？"

“安静，特别安静，从周一到周日，总是这样。”想想看，刘晓龙接着说道。这是一种阴郁的感觉。

人们喝茶并冷却它

消失的“三三战略”

2014年，聂春雨倒台，“三三战略”变成了“落水狗”。批评者说，它没有很强的针对性，对经济发展的指导意义也很弱。实际上，在吸引投资方面，它往往会向有利于大型项目的方向转变

“三三战略”是原山西省委常委、山西省委秘书长聂春雨任吕梁市委书记时提出的。2011年，聂春雨调离吕梁，“三三战略”立即从吕梁政府报告中消失；2014年，聂春雨倒台，“三三战略”变成了“落水狗”。

2010年，时任吕梁市委书记的聂春雨在接受《山西日报》采访时，阐述了“三个三战略”，即大力推进转型发展、安全发展、和谐发展的“三个发展”，重点实施绿色、循环、低碳。建设以产业、民生、富民为主要特征的扶贫开发大项目，以队伍、基层、作风为重点的新时期党建工作。

按照聂春雨的构想，大型项目建设是“三三战略”的主体，重点建设总投资3012亿元的486个重大项目，5000万元以下的工业项目和1000万元以下的农业、第三产业和基础设施项目不予考虑。“2010年，所有项目审批将全部完成，其中一半以上将开工建设，五分之一将竣工；建设始于2011年上半年，年底完成了三分之五；所有这些项目都在2012年底完成。”

《国际金融新闻》记者查阅了吕梁市人民政府2005年至2014年的政府工作报告，2009年后提到了“三三战略”。2009年6月，吕梁市原市长张九萍在吕梁市第二届人民代表大会第一次会议上表示，今后五年(2009 -2014年)将是吕梁市全面实施“三三战略”的关键五年。2010年4月，张九萍在吕梁市第二届人民代表大会第三次会议上再次提出“三三战略”，并在前一年重申了“重点五年”的声明。

2011年，聂春雨被提拔为省委常委，当年吕梁市政府的工作报告中“三三战略”的表述消失了。在2012年吕梁市政府的报告中，吕梁市前市长丁雪峰首次提出了吕梁市经济发展道路上存在的问题，称产业结构不合理，二次生产占主导地位。

2014年8月23日，中央纪律检查委员会报告称，聂春雨涉嫌违纪，并接受了调查。

聂春雨倒台后，“三三战略”的另一面一个接一个地暴露出来。许多山西煤业大亨都曾与聂春雨等官员和商人有过勾结，如刘璃集团前董事长狄存喜、山西联盛董事长邢立斌等。聂春雨“护送”了这些煤炭巨头的项目，而后者则为聂春雨带来了好处。

聂春雨倒台后，国内媒体对“三三战略”进行了评论，反映了聂春雨“温水书记”的特点——“这几乎是一个包罗万象的战略，针对性不强，对经济发展的指导意义很弱”。实际上，这往往会成为吸引投资的一个大项目。”

2015年1月，《国际金融新闻》记者致电吕梁市发改委、资源局、信息办等政府部门。除了没有人接电话的情况外，大部分工作人员告诉记者，他们在听到“三三战略”后并不知道。一些工作人员很不高兴，说了句“我以后再来”，然后挂断了电话。

国家行政学院公共行政教学与研究系教授朱在接受《国际金融新闻》记者采访时表示，“政治中人，政治利益中人”的现象暴露出中国官场缺乏合理的法律监督体系。“在美国，最高领导人的决定在付诸实施之前必须经过监督部门的审查和批准。一旦付诸实施，就不能随便取消。例如，如果市长想实施一个项目，他必须得到市议会的批准。在一些小城市，委员会中有十几个人，但这一套程序是牢不可破的。”

朱认为，除了缺乏制度引进机制外，在我国，制度监督平台的作用还没有发挥好。“例如，各级人民代表大会一年有多少个咨询案件？监督功能尚未完全激活。

记者发现，除了吕梁，山西很多城市都提出了自己的“三三战略”，如鹿城、侯马等城市。聂春雨的倒台并没有影响到“三三战略”的普及。侯马市宣传部部长秦向《国际金融新闻》记者介绍了侯马市委、市政府2013年提出的“三大战略”(三大经济、三大目标)。

当记者问他是否知道吕梁的“三三战略”，并解释说这是聂春雨提出的，他说除了侯马之外，他从来没有听说过“三三战略”，然后又说:“但这并不意味着它不存在。”

大型项目的共性

快速做决定，快速做事。

最高领导人的权力太大，决策完全基于个人喜好。在这种制度下，很难保证政策的利弊，也很容易滋生腐败

落马官员提到了什么政策？对《国际金融新闻》记者进行梳理后发现，除了少数以“无为”著称的“高层领导”外，大多数地方官员都提出了带有浓厚个人色彩的地方战略，如九江“3+1”战略(赵志勇)、太原“不锈钢之都”(陈)、漳州安置房新政(潘一阳)、广州“三旧”改造(万

这些政策从出台到实施都有明显的共性。

首先，速度很快——政策出台很快；执行“快”，甚至可以概括为“xx速度”等一系列口号。

由原云南省委书记白领导的“一湖四片”战略，以滇池、、呈贡、安宁为中心。云南省第五、六届副主席在博客中透露，他上任后不久，不顾、全国人大和社会上许多专家学者的反对，在听取下属意见后，立即召开省委、省政府联席会议，当场作出实施决定。

杨维俊说，白佩恩提出，加快发展是第一要务，要放在首位，高于一切，高于一切。“在云南的各个领域，只要快，就不好”，“这违背了党中央的科学发展观”。

忻州的“大工程”战略是由原河北省委常委梁斌任忻州市委书记时提出的。其内容是发展主导产业，引进神华、鲁能等大型项目和企业。在他的带领下，企业进入的速度极快。例如，《山西科技新闻》曾撰文表彰梁斌介绍的鲁能金杯铝业公司。100万吨氧化铝项目实现了两个“最短产业”——19个月建设期、1周左右投产，“打破了铝工业长期以来走得慢、风险低的保守发展模式。”

“大楚城”战略是安徽省CPPCC原副主席韩先聪在担任滁州市委书记时提出的。他曾经这样解释这一战略:“城市的建设和发展就像打仗，要用跨越式发展的方式，迅速分点，迅速扎营。”他表示，该战略实施不到一年，已完成16个项目，累计拆迁近100万平方米，“开辟快车道”、“社区崛起”、“路网框架形成”。

其次，规模大——项目多、范围广、投资额大。

截至2014年底，由原广东省委常委万倡导的广州市“三旧改造”计划，改造面积1.38亿平方米，预计耗资2900亿元；原江西省委书记苏荣在江西推进“一大四小”绿化工程时，仅2012年江西就投入110亿元造林绿化，接近原项目预计总投资。

在朱看来，中国许多地方的政策设置反映了高层领导权力过大的痼疾。“对最高领导人的权威没有任何约束机制。他在任时，决策完全基于个人喜好，没有人敢提建议。”在这种体制下，很难保证政策的利弊，也很容易滋生一系列问题，如腐败和权钱交易。“权力没有限制，这意味着官员可以随心所欲。贪婪不是贪婪，它完全取决于他个人的思想和道德标准，这是不可靠的。”

未完成的政策

人们对政治感兴趣是不明智的

韩先聪“把滁州打造成大城市”的战略，被认为是从根本上改善滁州的城市面貌。马倒下后，政策没有太大变化

十八大后，随着各地落马官员的增多，这些曾经大踏步前进的政策暴露出种种问题。从“一湖四片”侵占农民土地到万、梁斌收受巨额贿赂，这些政策的阴暗面在短时间内被放大到了公众面前。

许多政策已经从天上掉下来，化为乌有。比如苏荣被撤职后，撤销了“一大四小”项目领导小组办公室，不再提“一大四小”的字样；原河南省人大常委会党组书记秦玉海曾在河南开展过“警务改革”，秦被免职后，一些改革单位“恢复了原形”；白倒台后，呈贡的一些项目也陷入停顿，媒体上也频频出现对白色政策的抱怨。

湘潭市委党校经济学讲师褚郭亮认为，政策的接班人应该“胸怀宽广”、“敢为人先”。他告诉《国际金融新闻》记者，继任者应该正确对待前任的新政，不应该因为前任被解职而盲目贬低对方的政策，也不应该因为急于推出自己的政策而让前任的政策“未竟”。

一些著名的新政变成了“未完成的政策”和“未完成的工程”。据介绍，去年底中央政府停止了663个政绩工程，原山西省委常委沈倡导的龙潭地区“新地标”和原山西省高平市市长的“一号工程”也相继停工。

朱认为，彻底改变“未竟政策”有赖于一个科学的法律监督平台。一方面，国家应该对“未完工程”出台相关政策。另一方面，各级人民代表大会应当加强对未完成项目的协商和评估，“对于没有问题的项目，人们应当继续做下去。”

从锣鼓喧天到无人问津，如何对待“问题官员”的政策和项目，成为中央反腐以来对各级地方政府的新考验。

解说员岳干认为，“民取政治利益”和“未完成政策”的现象，既不尊重社会自身产生的秩序和演化模式，也不尊重统治者自身形成的治理理念和秩序。这不仅是社会的解体，也是对统治者群体权力逻辑的伤害。

当然，也有一些政策获得了良好的声誉，如韩先聪的“滁州大城市”战略，被认为是从根本上改善滁州的城市面貌。“基础设施的变化不小，整个城市的形态框架已经完全开放，在他之后没有什么大的变化。”一位滁州媒体人士向《国际金融新闻》记者描述了这一情况。