十三五规划着力补强小康短板 破解城乡四元结构

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“十三五”规划的科学编制关系到全面建设小康社会目标的实现。《经济参考报》记者在我国东、中、西部许多省市发现，与快速的经济发展相比，民生保障和公共服务建设滞后已成为全面建设小康社会的主要缺陷。当前，区域发展不平衡和城乡差距过大也将制约我国全面建设小康社会的进程。

基层干部和有关专家建议，“十三五”规划要增加约束性指标，细化民生保障，落实发展指标等民生任务。同时，要以打破城乡“四元”结构为突破口，缩小城乡差距，打造全面协调发展的区域战略升级版，从以区域间经济资源配置和协调为主转向区域间经济资源、社会资源和生态环境资源的综合配置和协调，实现我国全面建设小康社会的基本目标。

“经济就像高铁，民生需要加强”

接受采访的基层干部和专家普遍反映，在全面建设小康社会的进程中，实现2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的经济建设目标相对困难，以民生保障和公共服务均等化为重点的社会建设滞后，任务艰巨。

安溪县曾是福建省最大的国家级贫困县。安溪县县长高说，经过多年的建设和发展，安溪县已成为全国百强县之一。“十二五”期间，经济发展像高铁建设一样突飞猛进，但民生改善仍显不足。偏远山区的民生问题依然突出。目前，安溪有6万贫困人口，全面建设小康社会压力巨大。

福建省晋江市率先实施“城乡一体化”，如城乡就业、优惠扶持、低保、新型农村合作医疗、城乡居民养老等。但晋江市委书记陈荣法承认，民生保障远远不够。“目前最重要的民生问题是医疗保障相对薄弱，大病致贫现象依然突出。”

海南省三亚市市长吴岩峻表示，虽然近年来三亚市不断提高医疗保障、社会保障和人均教育投入水平，但公共服务均等化程度仍然不高，远远不能满足市民的需求。

"改善民生的任务是艰巨的."据河北省发展和改革委员会有关负责人介绍，河北省居民收入水平较低，收入差距仍然较大，农村贫困人口有512万。在教育、医疗、文化、养老等社会事业中，在供水、供热、公共交通、生态安全等公共服务领域，供给规模和服务质量与城乡居民日益增长的需求不相适应

在经济相对发达的广东省，民生保障和改善不容乐观。2013年，广东省农村最低生活保障水平排名第15位，城市最低生活保障水平排名第20位，城乡补偿水平排名第20位。

广东省发展和改革委员会主任李春洪表示，基本公共服务的短缺和失衡已经成为经济持续健康发展的重要障碍。珠江三角洲地区的医疗机构、床位和医生密度分别是卫生资源最薄弱的粤东地区的2.15倍、2.23倍和2.35倍。

社会规划唱“配角”，当地民生和财力紧张

在过去的五年计划中，与经济规划相比，社会规划相对薄弱；但是，地方财力紧张，这使得改善民生更加困难。

李春洪认为，中国的五年计划更注重经济规划，而社会规划滞后于经济发展水平。虽然就业、最低工资标准、养老医疗保障水平等民生问题被列入“十二五”规划的约束性指标，但地方政府仍然更加重视经济建设。

一位地方官员表示，虽然上级要求保障民生，但经济建设的目标要求更明确。“例如，要完成年度固定资产投资目标，就必须到项目上去进行拆迁，但征地拆迁后的民生安置就不那么重要了”。

中国改革基金会国家经济研究所副所长王小路认为，从目前来看，政府职能转变尚未真正落实，公共服务尚未被视为大多数领域的重中之重，但gdp增长和投资扩张仍被视为首要目标。“必须改变政府的激励机制和行为，使政府在经济和社会发展中发挥更加平衡和有效的作用。”

基层干部认为，当前社会规划中的民生指标不够突出。朱说，海南省“十二五”规划中有20多个指标，但对医疗保障、社会管理、资源环境等社会建设约束性指标的指导还不够明确。

财政约束也使得地方政府缺乏改善民生的动力。河北省武安市委书记张辰亮表示，地方债务负担非常沉重。“新预算法将于明年实施，对地方借款的要求将更加严格。一系列用于基础设施和民生工程的资金尚未找到出路。”。

闽中某县主要领导表示，中央、省市项目都需要地方配套资金，导致地方债务越来越多，无法腾出更多财力解决民生问题。“例如，我们目前的财力无法实现教育均衡，偏远农村地区的医学教育水平仍远低于城市。”

陈荣法给记者算了一笔账。在晋江农民工市民化过程中，一个公民的公共服务和民生保障成本约为16万元，地方财政负担沉重。

对落后地区来说，同时实现小康是最大的挑战

“如何在落后地区和发达地区全面建设小康社会，是中国区域发展在“十三五”期间面临的最大挑战。”清华大学国家研究院院长胡鞍钢说。

“中国各地区经济发展水平差距较大，地区发展不平衡突出。”国家开发银行研究院副院长黄建辉表示，2013年广东gdp总量超过6万亿元，超过印尼gdp，而西藏gdp仅为广东GDP的1/77左右。从人均来看，北京、上海、天津的人均国内生产总值均超过1万美元，天津达到1.6万美元，相当于世界第13位乌拉圭，而贵州不到天津的四分之一。

环境保护与发展之间的深层次矛盾日益突出，并开始在中西部地区出现。海南省统计局局长傅说，海南不仅是最大的经济特区，也是一个欠发达地区。它面临着加快发展和全面建设小康社会的压力，也受到资源和环境的制约。

一些省市的区域发展不平衡也非常突出。广东省体制改革研究会会长周表示，珠江三角洲内部以及珠江三角洲与广东、东西部之间的发展极不平衡。广东潮州、韶关、茂名等12个城市的总面积虽然占广东省的60%以上，但经济总量仅占20%左右，人均国内生产总值尚未达到全国平均水平。

除了地区差距，城乡差距已经成为全面建设小康社会的又一个不足。高说，一大批农村地区要实现全面小康，压力大，任务重，在“十三五”期间，加大对边远农村贫困地区的投资力度，提升贫困地区的社会底层，刻不容缓。

国务院扶贫办国际合作与社会扶贫司副司长刘术文也认为，全面建设小康社会最艰巨的任务仍然在农村，特别是贫困地区。目前，中国仍有8000多万贫困人口，湖南、河南、广西、四川、贵州、云南等省有500多万贫困人口。

胡鞍钢认为，“十三五”期间，中国城乡二元结构将进一步演变为独特的城乡四级结构，即农村二元结构(农业部门和非农业部门)和城市二元结构(登记人口和非登记人口)。“它们将长期共存，成为这一时期最突出的挑战。”

设定落实民生任务的约束性指标

专家建议，发展目标的“双重性”应该在“十三五”规划中得到充分体现。在市场可以发挥决定性作用的领域，尽量减少行政干预，并通过设定预期指标有效地在市场中发挥指导作用；在政府必须强化责任的公共领域，应强化政府责任的刚性要求，设定约束性指标，实施发展指标等民生任务。

首先，应更加重视社会和生态建设，并在评估中纳入有约束力的指标。朱华友，张辰亮等基层干部认为，在“十三五”期间，要从主要经济指标向保障和改善民生、公共服务均等化等社会指标转变，把群众反映强烈的教育，医疗卫生，空燃气质量和食品安全作为约束性指标。

发改委宏观经济研究所经济研究所所长高建议，在“十三五”期间保持一定经济增长速度的同时，要考虑资源和生态红线的上限，并把土壤污染和地下水污染纳入约束性指标。“过去我寻求食物和衣服，现在我寻求环境保护。我曾经经营一个小康社会，现在我经营健康。”湖南省委常委、长株潭试验区工委书记张表示，要加大资源节约和环境保护指标的权重，进行科学评价。

二是统一社会保障体系，促进政府角色转变。中国经济改革学会顾问宋晓武、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林等专家建议，基本公共服务均等化和公共设施完备化应作为衡量省、市、区协调发展的主要指标，以确保国家法令和市场的统一。“十三五”期间，民生保障应更加突出，政府应逐步退出经济运行的第一线，退到“幕后”，成为公平的捍卫者和公共事业的推动者。

第三，明确划分各级政府的权力和财权，为地方政府落实民生任务提供财政支持。接受采访的专家建议，在“十三五”期间，根据公共财政框架和基本公共服务均等化的要求，明确各级政府的权责，落实相应的财政资源。建议逐步将基本公共服务权力集中到中央，中央统筹兼顾各地基本公共服务水平，建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。

第四，突出社会治理转型，建立协调利益关系的制度机制。迟福林认为，“十三五”规划的编制要突出社会治理转型，着力建立依靠转型改革协调利益关系的制度机制，为创新社会治理奠定坚实基础。扩大中等收入群体的比例应该是“十三五”社会转型的一个重要目标。建议实施中等收入群体倍增计划，到2020年，中等收入群体规模将达到6亿人左右，约占40%，一个新的橄榄型社会将初步形成。

用“四个现代化”解读城乡“四要素”结构

专家认为，城乡一体化是全面建设小康社会、实现城乡共同富裕的必然要求。“十三五”期间推进城乡一体化的基本思路是通过新型城镇化、工业化、信息化和农业现代化的同步推进，解决城乡“四元”结构问题。“农业现代化、农村工业化、农民工市民化和基本公共服务均等化是‘四个现代化’同步发展的具体起点，是破解城乡‘四元’结构的根本途径。”胡鞍钢说道。

一是通过推进农业现代化，促进现代农业要素的增加和集聚，大幅度提高农业劳动生产率。中国国际经济交流中心执行副总裁郑新立建议打破农村土地改革将影响农民在农村地区经济主导地位的思维定势，释放土地和劳动力的潜力。

二是推进农村工业化，继续发展乡镇企业，支持返乡农民工创业，增加农民家庭非农收入和财产性收入。鼓励和引导城市工商企业向农村扩散，产业链向农村延伸，集聚农村土地、人力和自然资源，实现城乡产业互动融合，加快农村工业化进程。

第三，通过促进农民工市民化，农民工可以安居乐业，享受与城市居民同等的国民待遇。迟福林建议，为了让“十三五”期间的农民工成为历史，“到2020年，至少有50%的人口将实现城市化”应该明确作为一个有约束力的目标。

第四，推进城乡基本公共服务均等化，形成政府主导、广泛参与、覆盖城乡的可持续基本公共服务体系，加快城乡公共服务水平和生活水平趋同。上海社会科学院世界经济研究所副所长称重认为，中国城乡一体化发展的关键是搞好新型城镇化，建立优质、平等的城乡公共服务体系。

创建全面协调发展战略的“升级版”

基层干部和专家认为，促进区域均衡发展是增强可持续发展能力的根本途径。“十三五”期间，推进各地区全面建设小康社会，要从区域间经济资源的主要配置和协调，转变为区域间经济、社会和生态资源的整体配置和协调，打造全面协调发展的区域战略升级版。

一是分类指导，完善指标，针对不同地区采取不同政策。胡鞍钢建议用人类发展指标代替人均gdp指标对31个地区进行分类指导，强化主要基本公共服务指标，制定最低服务标准；分类开发，加大生态补偿机制建设，实现主体功能区布局；建设中西部几大城市群，以丝绸之路经济带为起点，推进内陆开放。

第二，增加有效投资应与区域协调发展战略的调整相匹配。上海社会科学院院长王展建议，降低交通运输和物流成本的立体交通应成为“十三五”规划的重点投资方向，内河航运应依托长江经济带等区域战略发展。“因为水路运输成本最低，水路、公路和铁路的运输成本是1: 10: 100。只有降低运输成本，东、中、西部地区才能协调发展。”

第三，强调省与地区之间的相互联系，改变地区发展格局。迟福林建议通过适当调整行政管理体制来实现区域资源的整合和协调发展，或者在不改变大的行政管理体制的情况下，促进区域间规划、土地利用、基础设施、环境保护和社会政策的统一。改变中国区域发展的版图，更加重视省与地区之间的互联互通、产业承接和转移。

一些接受采访的专家还建议，应实施倾斜三大工程的政策，以促进城乡协调发展。首先，经济适用房项目倾向于不发达城市。第二，绿色经济项目优先分配给欠发达地区。第三，小额信贷项目倾向于农村地区。