存款保险制度尚待政策配套护航

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自美国在上世纪大危机中引入存款保险制度以来，世界上许多国家纷纷效仿，纷纷引入存款保险制度。中国最近颁布的《存款保险条例》(以下简称《条例》)，标志着中国银行(报价601988，咨询)系统和亿万存款人将迎来一个新时代。

稳定金融体系，提高金融效率

存款保险的全球实践表明，它在维护存款人信心方面发挥了积极作用。在存款保险制度诞生之前，美国储户在银行门口排队挤兑是很常见的。自存款保险诞生以来，储户很少跑到银行门口，导致银行流动性瞬间枯竭。即使在次贷危机期间，美国的一些银行和金融机构也关闭了，没有银行挤兑，这表明存款保险对危机蔓延和信心崩溃起到了有效的免疫作用。在没有存款保险的情况下，为了保护存款人的利益和维护金融稳定，当存款机构无力支付时，央行会通过贴现窗口或再融资来覆盖，这降低了央行的信用独立性。相反，在存款保险之后，当一个金融机构的流动性由于管理不善而耗尽时，只要存款保险机构有足够的偿付能力，中央银行就不需要干预。

在全面深化改革的新阶段，存款保险制度的引入在一定程度上弱化了政府对金融机构的隐性担保，强化了市场纪律对金融机构的风险约束，有利于深化我国金融体制的市场化改革。一个完善的市场体系不仅要求企业自由启动，还要求管理不善的企业及时进行破产清算。同样，一个完全竞争的金融体系不仅需要尽量减少进入壁垒，还需要及时惩罚那些管理不善的人。对于一个健全的金融体系来说，这是一个必要的新陈代谢过程。因此，存款保险制度的引入不仅可以保证存款本金在保险限额内的安全，还可以加强市场纪律对保险机构的约束和惩罚，有助于金融体系的稳定和效率。

需要解决的五个问题

我们认为，在我国引入存款保险的过程中，应注意以下几个方面。

首先，保护存款人和惩罚有问题的金融机构是有效存款保险不可或缺的。引入存款保险的目的是保证存款机构破产清算时存款人本金的安全。因此，一个有意义的存款保险制度必须涉及两个相辅相成的方面:“存款金融机构破产”和“存款本金担保”。发挥应有的作用，在确保存款人资金安全的前提下，促进管理不善的存款机构及时退出市场。通过破产和其他机制，那些表现不佳的人将被及时清除出市场。这是提高市场效率的重要机制。只有“存款保险”，没有及时有效的金融机构提款。这样的存款保险制度充其量只是一个“蹩脚”的系统。因此，应引入与存款保险制度相配套的、更加系统和完善的存款金融机构破产清算制度。在中国积极推进多种所有制金融机构发展和各种民营银行金融改革的同时，存款保险制度的引入将使未来金融机构的股东承担更大的风险。

其次，要注意界定强制保险机构范围的潜在影响。外国金融机构在中国设立的分支机构不参加存款保险，这可能会影响市场的公平竞争，并给它们带来成本优势。随着中国市场体系和法律体系的进一步完善、中国金融对外开放的深化和发达经济体金融危机的缓解，发达经济体金融机构进一步融入中国金融体系的需求将进一步上升。这意味着，未来不仅会有更多的非居民将资金存入外资金融机构，也会有更多的居民将储蓄盈余存入外资金融机构。然而，由于在中国的外国金融机构不需要为存款人购买存款保险，它们可以以相对较高的存款利率为存款人提供风险补偿。许多普通人(报价603883，咨询)(603883，分享)更注重眼前收益，而忽略了计入当期收益的风险溢价。一旦发生这种情况，外资金融机构在中国的存款竞争力将相应提高，存款的制度化将给国内机构带来新的压力。此外，这种“内外部差异”的制度安排本身会增强那些需要申请强制保险的机构的监管套利动机。

第三，不同的存款和保险费率意味着不同“条件”的存款金融机构将支付不同的存款和保险费率。所谓“地位”不仅取决于存款机构的“规模”、风险管理水平和盈利能力，还取决于存款机构的性质。在实践中，由于“大”金融机构具有“系统性重要性”，即使它们在运作中存在严重问题，它们对国家经济和金融的稳定也“太重要”，而且“太大而不能倒”已经结束了政府的公共政策，因此政府最终将需要使用公共资金或央行将发行货币提供贷款援助。即使实施存款保险，存款机构规模越大，一旦出现问题，就越有可能被政府救助，因此存款人的存款将更加安全。由于政府的隐性担保，大型机构愿意支付的存款保险利率将相对下降。相反，规模较小的存款机构必须支付更高的存款和保险费率。当然，与没有政府的隐性担保和存款保险相比，加入存款保险后，中小金融机构存款人的存款风险将相应降低，所需的风险溢价也可能降低，这将有助于缩小中小金融机构之间的存款利差。然而，由于利率市场化的不断深化，小型金融机构更愿意扩大规模，因此需要支付相对较高的存款利率来满足其资产扩张需求。自2013年央行扩大存款利率浮动区间后，不同规模存款机构的表现充分证实了这一点。因此，存款保险制度改革和利率市场化将使规模较大的机构更有可能获得成本优势。

第四，存款保险正式推出后，并不意味着政府将完全退出对金融机构的隐性担保。如前所述，即使在强调自由竞争和破产清算对金融机构过度冒险行为的惩戒作用的国家，政府也会向一些处于流动性困境的金融机构提供援助。特别是当系统性金融风险导致大面积金融机构陷入困境，存款保险无法支付全额赔偿时，央行仍需发挥最后贷款人的作用。从一开始，央行作为最后贷款人的职责就确立了政府为金融机构提供的隐性担保，这一职责和机制丝毫没有被存款和保险制度削弱。例如，美国是世界上第一个引入存款保险制度的国家，在2008年次贷危机期间，美国向花旗集团和美国银行提供了数百亿美元的贷款。美国财政部还使用公共资金购买包括房利美和房地美在内的金融机构的优先股。美国次贷危机的教训告诉我们，随着金融结构的多元化，金融机构之间的业务交叉和融合越来越突出，金融的紧密耦合性增强，隐性政府担保，包括央行的最后贷款人，已经从传统的银行机构扩展到所有提供流动性的金融机构和金融市场。可想而知，即使中国推出了存款保险，由于中国金融结构日益多元化和复杂化，政府仍会为公共资金的安全提供隐性保障，以维护金融稳定乃至社会稳定，并在必要时给予帮助。这告诉我们，在未来存款保险的具体实施中，中国需要进一步明确显性存款保险和隐性政府担保的界限。

最后，在引入存款保险制度后，我们仍然需要特别关注存款金融机构股东和经理之间的委托代理关系的影响。在保险和信贷市场中，由于信息不对称，总是会产生“逆向选择”和“道德风险”的后果。我国已经实施了强制性存款保险制度，“逆向选择”将不是存款保险基金必须面对的问题，但如何克服保险机构的道德风险对存款保险基金造成的损害仍然是一个必须面对的问题。道德风险是一些人质疑存款保险有效性的重要依据。解决保险机构道德风险的途径之一是赋予存款机构金融监管职能。在存款保险制度设计中，我国赋予存款机构一定的监管权力，可以与央行和银监会共享相关信息，对保险机构进行风险预警，要求保险机构提高资本充足率、降低杠杆率等整改要求，甚至实施惩罚性保险费率。此外，存款机构对保险机构的日常检查和监督也是减少保险机构道德风险的重要机制。尽管这些对于克服保险机构的道德风险极其重要，但它们只是金融稳定的辅助功能。毕竟，他们更依赖事后的结果来给出警告。可以看出，即使有存款保险，存款机构最根本的稳定性也在于解决保险机构股东与管理人员之间的委托代理问题，强化股东对保险机构管理人员的约束，通过激励相容和满足参与约束的契约结构，促进银行管理人员在平衡风险和利益中稳健运行。