预算改革之要:强化透明度与完整性

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进一步提高预算的透明度和完整性是预算管理改革的首要任务。这项改革“影响到整个机构”:在透明和完全透明的情况下，公众将有权知道钱从哪里来，在“政府控制钱，用钱管理钱”的政府系统中用在哪里，公众的知情权必然会给他们带来对公共资源分配方案和行为的询问、建议和监督的权利。这样一套制度安排是逐步发展和完善的，真正在全面深化改革的背景下实施的是人民参与“民主理财”，实现“当家作主”的决策权。

这需要一系列的制度创新和制度建设来跟进。

随着预算技术形式透明度和完整性的增强，预算体系将成为“四个预算”相对独立但又合理协调的具体编制形式。首先是一般公共收支预算和资本预算。在其覆盖范围内，国有企业要按照明确的资产收益来规范和完成上缴任务。今后，如果在年度公共支出的高峰期出现缺口，可以在国有资本预算中分配的资产收益就可以被调动起来。还有基金预算，如中央三峡基金和地方土地租赁收入，必须纳入基金预算进行专项管理和监督。此外，要适应中国老龄化社会的到来，形成与社会保障体系规范衔接的社会保险预算，为发展基本养老保险和其他在全社会发挥互助功能的“水库”提供资金支持。

应该在预算制度中明确一个新的原则，即过去“挂钩”的一些关键领域的支出今后不再继续。过去，从“三农”、科技到教育、精神文明、计划生育等事项，份额必须得到保证甚至不断提高，导致整个财政支出板块中约48%的份额固化，这显然违背了财政管理的原则。因为在对每个预算期内的不同支出项目进行总体协调时，客观上有必要具有空.的灵活性这些关键领域仍是未来的重点，但如何在预算期内予以支持，将不会以“挂钩”的方式处理，而是以更科学合理的方式进行整体协调。

此外，预算改革要求编制一份跨年度中期预算。从2015年开始，中央层面将以三年滚动的方式进行编制，而地方层面将首先在一些领域进行尝试，最终统一规则。这是一种经过多年讨论的预算方法，符合“面向未来、统筹协调、综合平衡”的理念，有利于提高公共资源配置的绩效。

在这种新的框架下，有必要编制资产负债表，引入新的权责发生制预算会计准则，让所有关注预算信息的公众都知道政府实际在做什么，包括具有重大影响的跨年度项目。

此外，转移支付的优化也是预算改革的重点。其原则是提高一般转移支付比例，减少特殊转移支付。专项工程原需要的地方配套资金今后应予以取消。只有一些需要中央和地方政府共同分担的具体事项，才能通过透明的讨论，安排中央和地方政府自行配套资金。

预算改革方案在加强执行管理、规范地方债务、规范税收优惠等方面都有明确要求。尤其是地方债务，2014年，全国人大通过了《预算法》修正案，正式以立法的形式打开了畅通的渠道，堵住了隐蔽的战壕，使地方债务大放异彩。我们相信，随着法治的快速推进，地方债务的制度建设和风险防范将逐步成熟