一般性地方债发行规则出炉 5000亿额度“自发自还”

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3月16日晚，财政部在官方网站上公布，为加强地方政府债务管理，规范地方政府普通债券发行，财政部制定了《地方政府普通债券发行管理暂行办法》(以下简称《办法》)。根据此前公布的今年预算安排，国务院批准地方政府发行5000亿元普通债券以弥补财政赤字。

《办法》要求，一般债券由各地按照市场化原则自发偿还，遵循公开、公平、公正的原则，发行和偿还的主体是地方政府。

财政部将“地方政府一般债券”定义为省、自治区、直辖市政府(包括经省政府批准单独发行债券的市)为非营利性公益项目发行的政府债券，本金和利息主要由一定时期内的一般公共预算收入偿还。

中信建设投资(CITIC Construction Investment)首席宏观分析师黄在接受《21世纪经济报道》(21世纪经济报道)采访时表示，今年新增地方政府一般债券仅5000亿元，与地方政府的实际投资需求相差甚远，许多项目不太可能被列为“非盈利性公益项目”。因此，判断地方政府一般债券的关键是还款来源是否为一般公共预算收入。

去年，10个省市的地方政府自发地偿还了债务，托管人都是中国债券。北京一位券商负责人表示，随着地方债券发行主体和规模的扩大，以及上海自贸区和深圳前海改革的加快，不排除上海证券交易所和深圳证券交易所将参与其中，并“分享上海、深圳等地区的地方债券”。

一切都变成了“自发的自我回归”

财政部国库司相关负责人表示，财政部按照“开前门、堵后门、筑墙”相结合的思路，不断完善地方政府债务管理和债券发行机制。

民生证券首席宏观研究员关庆友也认为，2009年以来，地方政府债券发行的规范化经历了“财政部代财政部发债”、“财政部自行发债”、“自发自还”和“一般发债”四种模式。普通债券的核心是它们不再通过财政部发行，而是完全基于发行政府的信用。影响定价的因素包括地方政府信用评级、流动性、税收等因素。

2014年，国务院批准上海等10个省市开展地方政府债券自发自还试点。在4000亿元地方债券发行规模中，这些省市自发自还债券的总规模为1092亿元。其他省市发行的债券总额为2908亿元，仍由财政部支付。

财政部有关人士也表示，按照市场化原则，确定地方政府自发偿还全部普通债券，对于创新和完善地方政府债务融资机制、强化市场约束、控制和化解地方债务风险具有重要意义。

联合信用评级公司总经理张志军认为，这项措施主要是对地方政府债券“自发还款”试点项目进行监管。范围从试点扩大到全国，对债券发行过程中的信用评级和信息披露提出了原则性要求。

在评级方面，《办法》规定:“各地要按照有关规定进行一般债券信用评级，择优选择信用评级机构，并与信用评级机构签订信用评级协议，明确双方的权利和义务。”

黄告诉《21世纪经济报道》，“我们不认为地方政府的信用评级差距会太大。除非某个地方出现信用违约，否则信用评级将变得更加差异化。由于地方政府的资产负债表尚未公布，地方政府的信用评级仍由地方政府的经济实力、财政实力和债务规模等指标决定。

发行利率可能略高于国债

《办法》还规定，各省、自治区、直辖市按照国务院规定的限额举借的债务，应当纳入本级预算调整计划，报本级人大常委会批准。债券基金的收入和支出纳入一般公共预算管理。

与试点项目相比，普通债券品种在2014年5年、7年和10年的基础上增加了1年和3年，由地方政府根据资本需求和债券市场状况等因素合理确定，但单期债券发行规模不得超过普通债券年发行规模的30%。

关庆友和黄都认为，预计5年、7年和10年的品种将是主要的分布品种。由于地方政府投资的项目周期较长，长期债务可以与资产周期相匹配。此外，长期债券有利于缓解地方政府的短期偿债压力。

在发行率方面，财政部要求一般债券发行率由承销和招标决定。

关庆友认为，一般债券依赖的是地方政府信用，而不是国家信用，因此发行利率有望高于同期国债。财政部强调，发行利率应以同期国债收益率为基础确定。这可能意味着发债利率不应高于国债利率，甚至不排除地方财政存款引发的扭曲行为导致发债利率持平甚至低于国债利率。

去年，10个省市的地方政府自发地偿还债务，地方债券的利率等于甚至低于国家债券的利率。

一位接近国家发展和改革委员会的人士预测，随着地方债务自发偿还的扩大和正常化，一般地方债务的未来收益率将根据地方政府不同的信用状况而逐渐分化。“地方债务市场成熟后，利率就不那么重要了，但目前很多地方政府还没有意识到这一点。”

对于投资者，财政部表示，鼓励社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者在遵守相关法律法规的前提下进行投资。