新电改方案将落地 五主体分羹万亿市场

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《经济信息日报》记者了解到，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(以下简称《新电力改革方案》)已经国务院常务会议原则通过，下一步将提交中央全面深化改革领导小组讨论，经批准后将适时发布。这意味着“核心改革”将最终在2015年正式启动。

其中，配电业务的自由化成为一个亮点，高新技术产业区、发电企业、公共服务行业公司、分布式电力用户、社会资本设立的独立售电企业等五类实体有望获得售电许可证，分享万亿美元的市场。

根据新一轮电力改革逐步积极稳妥推进的原则，最关键环节输配电价格改革试点将进一步扩大，售电侧改革等一些重大改革问题将先行试点后全面推进。业内人士认为，改革后，全社会平均电价将先降后升，城乡居民将是改革中最大的“硬骨头”。

开放销售端市场可以创造数万亿的收入

2002年，国务院发布了《电力体制改革方案》(五号文件)，提出了“厂网分开、主辅分开、输配电分开、竞价上网”四大改革任务，电力体制改革开始。然而，到目前为止，只有厂网分离基本实现，主辅分离还不完全，输配电分离没有时间表，网上竞价和电价市场化还很遥远。

据《经济信息日报》记者介绍，经过电网企业、发电公司、地方政府、国资委等相关部门的多次征求意见，“新电力改革方案”的核心理念是:有序放开输配电以外的竞争性环节价格，有序放开配电业务向社会资本开放，有序放开公益性和监管以外的发电和供电计划，促进交易机构的自主经营。此外，进一步加强政府监管，进一步加强电力总体规划，进一步加强和提升电力安全高效运行和可靠供应水平，建立和完善电力行业“守法、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场体系。

“新方案基本上遵循了控制中间、开放两端的市场化改革方向，其中，配电业务的开放成为备受关注的亮点。但是，与五号通知相比，措辞要保守得多，输配电分开和调度独立暂不包括在本轮改革任务中。只提到要继续深化适合中国国情的区域电网建设和输配电系统研究。”一位参与讨论新电力改革计划的人士在接受《经济信息日报》记者采访时表示。

《新电力改革方案》明确提出，增量配电投资业务应逐步向符合条件的市场主体开放，鼓励混合所有制配电业务改革。同时，有序推进售电侧市场改革，允许符合条件的高新技术产业区或经济开发区设立独立的售电主体直接购电，允许社会资本投资设立独立的售电企业，允许符合条件的发电企业投资设立售电公司进入售电市场，允许分布式电源或微网系统用户参与电力交易，鼓励供水、供气、供热等公共服务行业和节能服务公司从事售电业务。

虽然售电方的解禁细则尚未明确，但投资者的想象空间空已经打开了。业内人士普遍认为，售电侧市场开放后的总收入将达数万亿，而净利润将达数千亿，市场空空间极其巨大。一些从事输配电业务的公司正在加紧与国家能源局和地方电网联系，地方电力公司的一些员工已经开始采取行动，一些甚至成立了新的公司，准备在中国开始新一轮电力改革后抢占电力销售行业的份额。

推进输配电价格改革试点

“电力体制改革的核心是电价改革，而电价改革的关键环节是输配电价。由于电网的自然垄断性，根据电网的实际成本确定输配电价格对于建立有效的电力市场非常重要。只有根据电网的实际成本来计算输配电价格，才能把电力归属于公共福利，市场归属于市场，而首都空进入售电市场看到了明确的利润。”上述参加新电力改革方案讨论的人解释说。

这一行业共识体现在作为输配电价格改革重点的“新电力改革计划”中。按照规划，电力体制改革将积极、稳步、有序地逐步推进。第一项任务是分别核实输电和配电价格。据了解，参与电力市场的用户购电价格由市场交易价格、输配电价格(包括线损)和政府资金组成。然而，在过去的12年中，我国一直未能建立一套合理的输配电价格标准和验证方法。目前，输配电价格只是购销差价，并不是按照输配电成本来计算的。电网的盈利模式主要是低买高卖的区别。

根据“新电力改革方案”，政府确定的电价范围主要限于重要的公用事业、公益性服务和自然垄断环节，而政府主要确定输配电价格，因此将逐步过渡到“允许成本加合理收益”的原则，由电压水平决定。电力用户或面向市场的售电实体根据其接入电网的电压水平所对应的输配电价格支付费用。同时，公益性以外的售电价格是由市场逐步形成的，在形成机制上输配电价格与售电价格是分离的。

事实上，2015年1月1日，输配电价格改革试点在深圳正式启动，电网企业的总收入已经通过“允许收入=允许成本，允许所得税”的方式进行了验证，这意味着通过销售电价差价赚取收入的模式将被打破，取而代之的是对超网费的依赖。

内蒙古电网已成为中国输配电价格改革的第二个试验场。元旦前，国家发展和改革委员会批准并要求它拿出具体计划，并尽快上报。“深圳是一个广义的城市电网，而内蒙古的电网则更为复杂。国家电网管辖的孟东电网和内蒙古电力公司管辖的孟茜电网，电力主要由外送、火电、风电等发电来源。有许多类别，我们必须在考虑核电输配电成本的同时考虑发展问题。”上述参加新电力改革方案讨论的人分析说。

据记者了解，新一轮电力改革将进一步扩大输配电价格改革的试点范围。根据电力市场的不同发展阶段，选择有代表性的地区进行试点，东北、西南等电力资源丰富的地区可以成为试点地区。去年，输电资源丰富的云南被国家能源局选定为电力改革综合试点地区，但尚未宣布任何进展。

此外，对于售电侧改革、建立相对独立的电力交易机构、推进直接电力交易等重大改革问题，《新电力改革方案》提出先进行试点，然后在总结试点经验、完善相关制度的基础上全面推进。

担心社会平均电价先降后升

“放开的电价是运行电价，非运行电价不能放开。不同电源上网电价的竞价机制不明确。中国的电价体系很有可能进入双轨制，新进入的售电机构也很有可能。拣肥拣瘦，抢工商电力市场，住宅电价、农业电价等具有普遍服务性质的市场无人问津。”国家发改委电力市场改革研究专家组成员、华北电力大学教授曾鸣对此表示担忧。

上述参与新电力改革方案讨论的人士也表示，在目前电力市场供求关系宽松的情况下，随着输配电价格的明确和竞争性电力市场的形成，全社会的平均电价可能会下降。然而，随着经济复苏和后期电力需求的增加，电价将会上涨。新一轮电价改革的更大压力在于城乡居民用电领域。如何有效地验证这项普遍服务所需的交叉补贴，以及如何在用户之间分摊费用，都是需要解决的问题。

目前，在新的电力改革方案中没有关于交叉补贴的详细规定，这仅仅意味着政府用于电价征收的各种资金将逐步标准化，不同类型电价之间的交叉补贴将结合电价改革进程进行改革。过渡期间，电网企业申报各用户现有电价之间的交叉补贴金额，并通过输配电价收回。

“我们最近一直在研究几个课题，其中我想研究如果没有交叉补贴，住宅电价应该是多少。我们在贵州获得了全面的电力数据资料。计算结果是取消交叉补贴后贵州居民电价每千瓦时将提高9个百分点。”曾鸣认为，普遍服务产生的交叉补贴对社会总福利的影响、不同补贴方式对市场价格扭曲程度的影响、交叉补贴在中国的最佳实施模式及相关建议是电力改革方案公布后需要尽快研究和回答的问题。

在曾鸣看来，“新电力改革方案”只是解决了恢复电力商品属性的电价机制问题。国有企业改革和混合所有制改革的规划需要进一步明确企业改制、减员、考核和地方权责的机构改革，一系列机构改革规划需要与电价市场化改革规划相协调。只有这一改革方案不能判断改革的力度，其他相关的国有资产、国有企业改革方案以及相应的制度设计和法律修订仍需进行。(记者王璐)