地方政府承诺函只是安慰函信政合作需谨慎

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近日，中华人民共和国最高人民法院公开审理了中国银行(报价601988，询价)(香港)有限公司(以下简称中银公司)、辽宁省人民政府(以下简称辽宁省政府)与葫芦岛锌厂担保合同纠纷一案。其中最引人注目的是辽宁省政府出具的协助还款承诺书，最高法院判定其为“非法律意义上的担保”，并判定中国银行要求政府根据承诺书承担担保责任是没有根据的，没有法律依据。

承诺书不能“履行承诺”，这使得本已冷淡的信任和政治合作雪上加霜。受托人认为，最高法的判决应引起行业的警惕，但短期内不会影响业务发展。

“承诺书是政府无法直接保证的替代品。申请承诺书的目的是获得政府的口头证书。因为它在法律上无效，我们私下称之为“安慰信”。就个人而言，最高法院的判决促使该行业回归常识。信托公司可以更清楚地认识到，安慰信其实只是安慰信。”长江三角洲一家信托公司的总经理告诉记者。

所谓承诺书，是指信托公司通常要求地方政府出具承诺书和保函，以控制信托与政府合作中的风险，甚至以储备土地的预期出让收入作为担保，并承诺在贷款期间协助还款，保证借款企业的正常经营。销售此类产品时，醒目地展示了“政府承诺财政支出”的宣传标签，强调有“政府承诺书，地方人大决定将应收账款本息纳入相应的年度财政预算”，投资者恍惚中容易理解为“政府承保”，风险不可估量。

从法律角度看，承诺书根本不受相关法律保护。根据《中华人民共和国担保法》和最高人民法院的申请；；《若干问题的解释》等规范性文件的有关规定，除国务院批准使用外国政府或国际经济组织贷款进行再融资外，国家机关、事业单位和社会团体以公益为目的不得作为担保人，担保合同违法无效。

国浩律师事务所(北京)律师李殊写道，《承诺书》中涉及的债务未达成担保协议，不能构成双方的担保合同关系。因此，声称承诺书不构成担保符合双方的真实意图，要求政府根据承诺书承担担保责任是没有根据的，不予支持。

此外，就具体行政行为的确认而言，由于信托公司与国有公司或地方政府之间的关系仅仅是支付转让价款或偿还民间应收账款权益的贷款，地方政府出具了承诺书，承诺将款项纳入地方财政，这与预算法等法规不一致。如果其到期未列入预算或未在财务预算中支付，信托公司很难对行政行为的确认提起行政诉讼。

因此，无论政府出具的承诺书是被认定为一种担保方式，还是对未来具体行政行为的确认，本质上都只是一种安慰，不具有法律保障效力或强制执行效力。

然而，承诺书并非没有价值。一家信托公司的业务经理向记者承认，他想要一份承诺书，以便将来有一个与政府沟通的筹码。“承诺书相当于政府的口头证据。如果项目出现问题，当地政府可以认可该账户。毕竟，政府从来就不是这种融资的法律担保主体。从这个角度来看，不能说承诺书绝对无效。”

这位业务经理认为，最高法院的判决为整个信托行业敲响了警钟。“在政府与信托的合作中，有许多政府习惯于通过投资来推动经济达到收支平衡。今后，信托与政治合作业务应选择地方政府收入超过100亿元、财政收入/gdp在30%以上、一般预算收入/财政收入在50%以上、税收收入/一般财政收入在70%以上的区域平台。”

“在投资远远超过财政能力、且没有中央政府特殊补贴的领域，要小心谨慎。信托资金的金额不得超过其所借贷款总额的10%，且不得超过最大接受人贷款额的30%；单个地区的分销总额不应超过此类业务的10%。选择总资产高、银行发放大额贷款或具备发债资格、持有大量地方金融资产的支柱融资平台公司，高度重视平台公司资产重组的习惯领域。”上面提到的人说。