财政部官员:有地方或借PPP搞变相负债

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新预算法实施中最紧迫的问题是什么？财政部法律法律司副司长赖永田25日表示，调查发现，地方政府应警惕打着ppp(政府与社会资本合作)的幌子搞政府债务。

赖永田是当天在杭州举行的第二届长三角财税论坛上作上述表示的。在论坛上，近百名财税官员和学者讨论了“法治与税收”，并不乏争议。包括前NPC财政经济委员会副主任、前财政部副部长高强在内的许多与会者认为，新预算法的所有条款都是底线和红线，必须予以实施。

如何为新的地方政府项目融资

经过10年的预算法修改，去年终于尘埃落定，新预算法于今年1月1日正式实施。

上海财经大学中国公共财政研究所学术委员会主任姜宏对《中国商报》记者说，从今年公布的中央预算报告和部门预算报告来看，政府很好地贯彻了新预算法的要求，如政府预算支出已全面细化并向职能分类的项目级科目披露，地区转移支付和按经济分类的基本支出数据首次披露。

但是，姜红在论坛的主旨发言中指出，新预算法还可以进一步完善，如预算的完整性、公开性、编制和审批前的支出等。

姜红认为，新预算法只是提高了预算调整的范围，限制了行政部门的独立调整权力，但这种限制是不够的。

参加座谈会的赖永田说，总收入、总支出、预算结余的调整由人大审批，具体项目不审批，行政部门可以自由调整。

赖永田表示，在经济低迷的背景下，新预算法的实施存在两个最紧迫的问题:

第一个问题是，超过10万亿元的地方政府债务没有纳入预算，已经开工但没有纳入预算的项目可能面临银行贷款暂停和资金链断裂的风险。“目前，这个问题已经同全国人民代表大会进行了沟通，采取了老问题、老办法、新问题、新办法来解决。”

第二个问题是如何资助和建设新的地方政府项目。最近，国务院通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域实施特许经营。但是，“从我们的研究来看，很多地方可能借特许经营之名，借ppp之名，变相搞政府负债，这些都没有纳入预算管理。同样令人担忧的是，它们能否与中期财务规划相结合。这些问题必须解决。”赖永田说。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》鼓励设立产业基金和其他形式的股份，为特许经营项目提供资金。从本质上讲，产业基金是一种新的融资媒介，它是由一个基金、一个经纪公司和一个信托公司建立的，以股权的形式参与项目公司和建设。从表面上看，这是表外融资，不会增加地方债务。然而，地方财政往往出具没有法律效力的“安慰函”，以土地出让收入作为担保，这意味着股权实际上是债权，增加了地方政府的隐性负债。

当地一位金融官员告诉《中国商报》记者，事实上，ppp模式的融资成本并不低，因为民间资本进入的实质是追逐利润，没有8%~10%的利润率是不会进入的。

在预算完整性方面，姜宏认为，目前财政专户存储收支和部分政府经营机构(事业单位、国有企业)的利润已经超出预算。他建议，除了这四个预算外，还应设立一个专门的财务账户，用于存储国有企业的收支预算和利润预算。

赖永田认为，为国有企业的收支和利润建立另一个预算的想法是非常大胆的。国有企业的资产和负债将在未来的政府资产负债表中得到更多的反映。目前，国有资本经营预算只针对国有企业上缴的部分利润，只有上缴的部分构成政府的财力。

浙江省财政厅总会计师赵表示，经过几年的清理，目前财政专户很小。

新预算法的运作是“最大公约数”

新预算法建议所有政府收入和支出都应纳入预算。上海财经大学教授刘小川表示，由于概念不明确，它在实际操作中有很大的灵活性。

“这里是什么政府？总收入和总支出是多少？政府可以理解为行政部门，也可以理解为行政部门及其管理下的其他部门。我认为，列入预算的所有收入和支出显然不是政府可以使用的所有收入和支出，而是政府的行政收入和支出。如果这样定义，政府的管辖收入和支出将超出预算。”刘小川说道。

新预算法中也存在许多类似的问题，需要通过预算法的实施条例加以澄清。根据2015年预算报告，财政部今年将抓紧修订预算法实施条例。

高强告诉记者，他更关心的是预算法实施细则的质量，而不是预算法实施细则发布的具体时间。

财政部前财政司司长康佳在上述论坛上建议，在预算透明度方面，政府可以考虑向公众开放NPC代表的预算账簿。

高强认为，虽然新预算法不能说是完整的，但最大的共同点是各方都能接受的规则。

“我参加了新预算法的讨论和修改，我观察到的修改意见大部分都比现在通过的新预算法严格，但在实践中目前还做不到。”我提出一个观点，预算法很好，但是如果各级政府都违法了，那不是一件好事。预算法需要不断完善，但现在预算法的各项规定是底线和红线，必须落实。”高强说。